Die Planung von Flugrouten folgt einem klaren Regelwerk

In der öffentlichen Diskussion zum Thema Fluglärm fällt häufig der Begriff „Flugroute“. Diese Bezeichnung ist etwas ungenau, präzise ist der Begriff „Flugverfahren“. Denn ein Flugverfahren enthält nicht nur einen örtlichen Bezug, es besteht aus einer Vielzahl von Verhaltensanweisungen an den Piloten. Dazu gehören neben der Flugrichtung auch Parameter wie Sicherheitsabstände zu Hindernissen am Boden, Kurvenradien, Flughöhe und Fluggeschwindigkeit.

Setzt man diese Anweisungen grafisch um, ergeben sich die in der Öffentlichkeit bekannten An- und Abflugrouten im Umfeld eines Flughafens. Diese dienen letztlich der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs, für die Deutsche Flugsicherung (DFS) von Gesetzes wegen verantwortlich ist. Wo eine Flugroute entlang führt, und welche Städte und Gemeinden dabei überflogen werden, ist größtenteils durch die Lage der Start- und Landebahn vorgegeben.

Das Flugverfahren, das die Piloten bei der Navigation des Flugzeugs von der Startbahn auf die Reiseflughöhe und umgekehrt von der Reiseflughöhe auf die Landebahn anwenden, wirkt sich unmittelbar auf die Intensität des Fluglärms in den überflogenen Gebieten aus. Darum sind Flugrouten bzw. Flugverfahren auch ein Thema in der Fluglärmdebatte – insbesondere wenn neue Flugverfahren festgelegt werden.

Das wichtigste Kriterium bei der Festlegung von Flugrouten ist die Sicherheit des Flugverkehrs, daneben spielen die verzögerungsfreie Abwicklung des Luftverkehrs, der Lärmschutz und Umweltaspekte eine große Rolle. Von der ersten Planung eines Flugverfahrens bis zum Erlass der entsprechenden Durchführungsverordnung dauert es meist mehrere Monate. Der Prozess kann sich aber auch bis zu zwei Jahre lang hinziehen.

Flugverfahren unterliegen einer stetigen Überprüfung, teils aus Gründen der Sicherheit, teils des Lärmschutzes wegen. Dies stellt sicher, dass neue technische Entwicklungen – beispielsweise im Lärmschutz – berücksichtigt werden. Der technische Fortschritt ist auch ein Grund dafür, weshalb Flugverfahren nicht bereits bei der Planfeststellung für einen Flughafen oder seine Erweiterung abschließend festgelegt werden: Da sich Planung, Genehmigung und Bau meist über Jahre hinziehen, wären die Flugverfahren möglicherweise veraltet, wenn sie zum ersten Mal angewendet werden. Ebenso könnten innovative, lärmmindernde Flugverfahren nicht ohne Weiteres im Nachhinein eingeführt werden, wenn die Flugverfahrensplanung Teil der Planfeststellung wäre. In diesem Fall wäre eine neue Planfeststellung nötig.

Flugverfahren werden per Rechtsverordnung durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) festgelegt. Die Planung erfolgt durch die Deutsche Flugsicherung (DFS). Diese ist gesetzlich dazu verpflichtet, die Flughäfen an das globale Streckennetz anzubinden. Die Flugsicherung legt Wege und Verhaltensweisen für den An- oder Abflug so weit wie möglich in der Beschreibung der Flugverfahren fest und veröffentlicht sie weltweit. Das hat die Vorteile, dass nicht bei jedem Start oder bei jeder Landung das Verfahren zwischen Pilot und Fluglotse geklärt werden muss und dass in Notfällen auch ohne Anweisung der Fluglotsen sichere An- und Abflugverfahren geflogen werden können.

Wird ein Flughafen neu geplant oder erweitert, erhält die Flugsicherung als Träger öffentlicher Belange den Raumordnungs- sowie den Planfeststellungsantrag und gibt eine erste Stellungnahme zu den zukünftigen Flugverfahren ab. Sie prüft die vom Flughafenbetreiber vorgelegten Unterlagen. In den meisten Fällen erarbeitet die Flugsicherung bereits während der Erstellung des Planfeststellungsantrages in enger Abstimmung mit dem Vorhabenträger einen ersten Entwurf, wie die Flugverfahren unter den gegebenen Bedingungen aussehen könnten. Dabei spielen zum Beispiel die erforderlichen Kapazitätswerte, Lärmschutzbelange, geografische Besonderheiten und die Besiedlung eine große Rolle. Steht die Lage des Flughafens und damit der Start- und Landebahnen einmal fest, ist in der Regel klar, wo geflogen wird.

Bei der Planung von Flugverfahren muss die Flugsicherung zahlreiche Rahmenbedingungen und Anforderungen beachten. Dabei wendet sie die weltweit standardisierten Planungsvorgaben der UN-Luftfahrtorganisation ICAO an. Diese schreiben beispielsweise vor, wie groß der Radius einer Kurve bei vorgegebener Fluggeschwindigkeit mindestens sein muss, oder welche bodenseitigen Navigationseinrichtungen für bestimmte Flugverfahren benötigt werden. Daneben fließen in die Planungen auch die vom Flughafen prognostizierten Kapazitätswerte ein, die maßgeblich für die spätere Abwicklung des Flugverkehrs sind. Bei den Umweltparametern wird zum einen die Flugweglänge ermittelt, um den Ausstoß von CO₂ abzuwägen, zum anderen wird die Fluglärmbelastung in einem äußerst komplexen und langwierigen Prozess berechnet. Die Grundlage für den Lärmschutz bei der Festlegung von Flugrouten bildet das Luftverkehrsgesetz: In Paragraph 29b Luftverkehrsgesetz heißt es, dass die Luftfahrtbehörden und die Flugsicherungsorganisationen auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken haben.

Trotz dieser eng gesteckten Rahmenbedingungen ergeben sich meist mehrere Möglichkeiten für An- und Abflugverfahren. Um für mehrere in Frage kommende Flugrouten die geringstmögliche Lärmbelastung bei den Anwohnern zu ermitteln, bedient sich die Flugsicherung eines Computersystems namens NIROS (Noise Impact Reduction and Optimisation System). Es simuliert den späteren Verkehr auf einer Abflugstrecke und ermittelt dabei die Fluglärmbelastung in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl. In dieses System fließen die Abflugverfahren gegebenenfalls mit mehreren Varianten, die Flugzeugtypen und ihre Lärmemissions- und Leistungsdaten, die Bevölkerungsverteilung, die Siedlungsstruktur sowie die Topographie ein. Ein mathematischer Algorithmus berechnet daraus den Immissionspegel als Dauerschallpegel und setzt diesen ins Verhältnis zur Bevölkerungsverteilung. Auf diese Weise lassen sich mehrere Routenvarianten miteinander vergleichen und gegeneinander abwägen.

Hat die Flugsicherung ihre Planungen, Lärmberechnungen und Abwägungen fertiggestellt, werden sie der Fluglärmkommission zur Beratung vorgestellt. Für jeden Verkehrsflughafen wurde gemäß Luftverkehrsgesetz ein solches Gremium eingerichtet. In ihm sitzen Vertreter der Gemeinden, der Bundesvereinigung gegen Fluglärm, der Fluggesellschaften und des Flughafenbetreibers sowie der beteiligten Behörden. Die Aufgabe der Fluglärmkommission ist es, die Genehmigungsbehörde, das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung und die Deutsche Flugsicherung über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm und gegen Luftverunreinigungen durch Luftfahrzeuge zu beraten. Dies erfolgt in Form von Empfehlungen, wobei die Flugsicherung diese mit in ihre Abwägung aufnehmen muss. Berücksichtigt die Flugsicherung die Empfehlungen der Fluglärmkommission nicht, muss sie dies begründen.

Anschließend legt die Flugsicherung ihre eigene Abwägung dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) vor. Sie enthält die Analyse und Beurteilung der verschiedenen Varianten inklusive der Vorzugsvariante. Hierbei hat das Kriterium der Sicherheit absoluten Vorrang. Das BAF erstellt die finale Abwägung und prüft das Dokument auf Vollständigkeit und Einhaltung der Planungskriterien. Wenn es sich um lärmrelevante Verfahren handelt, wird anschließend das Umweltbundesamt einbezogen. Mit ihm muss das BAF „Benehmen“ herstellen. Dieser rechtliche Begriff steht dafür, dass die Urteile beider Behörden nicht zwangsläufig übereinstimmen müssen, dass das Umweltbundesamt aber stärker mitwirkt als bei einer bloßen Anhörung.

Nach Abwägung aller Stellungnahmen überführt das BAF die Planungen in den Verordnungsentwurf, den es nach juristischer Prüfung durch das Bundesjustizministerium als Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung erlässt. Nach Veröffentlichung im Bundesanzeiger tritt die Verordnung in Kraft. Die Flugsicherung veröffentlicht sie ebenfalls, und zwar im Luftfahrthandbuch AIP (Aeronautical Information Publication), einer weltweit gültigen Dokumentensammlung, die alle vier Wochen aktualisiert wird. Darin finden Piloten alle Regeln, Streckenkarten, Verzeichnisse der Funknavigationsrouten etc.

Die folgende Grafik fasst den Ablauf der Planung und der Genehmigung von Flugverfahren zusammen: