Federführend sind die Ministerien für Verkehr und Umwelt

Innerhalb der Deutschen Bundesregierung sind im Wesentlichen das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) für den Luftverkehr und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) für den Lärmschutz zuständig. Ihre nachgeordneten Behörden und Organisationen – das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, die Deutsche Flugsicherung, das Luftfahrt-Bundesamt und das Umweltbundesamt – wirken mit ihrer Fachexpertise bei der Erstellung und Umsetzung der Gesetze mit und überprüfen ihre Einhaltung. Diese Behörden und Organisationen sind auf Bundesebene die wesentlichen Akteure, wenn es um die Vorbereitung von Regelungen zum Thema Fluglärm in Deutschland geht.

Das Bundesministerium für Digitales und Verkehr hat die Federführung bei Gesetzen, die den zivilen Luftverkehr direkt betreffen. Dazu gehören das Luftverkehrsgesetz (LuftVG), die Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) und die Luftverkehrs-Zulassungsordnung (LuftVZO).

Das Luftverkehrsgesetz ist das grundlegende Regelwerk für alle Beteiligten am Luftverkehr, seien es Fluggesellschaften, Flughäfen, Flugsicherung oder Piloten. Auch zum Lärmschutz finden sich dort viele Anforderungen. So werden die Akteure ausdrücklich zur Lärmvermeidung verpflichtet. Der Gesetzestext erwähnt eigens die Nachtruhe der Bevölkerung, auf die „in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen“ ist. Die Behörden werden dazu verpflichtet, auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken – etwa indem sie von vornherein Lärmschutzmaßnahmen dort vorschreiben, wo erkennbar ist, dass die Bürger ohne diese Maßnahmen unzumutbar belastet würden. Im Luftverkehrsgesetz findet sich auch die Bestimmung, dass Flugverfahren im „Benehmen“ mit dem Umweltbundesamt festgelegt werden müssen. Dadurch fließen Untersuchungsergebnisse, Vorschläge und Kritik zum Lärmschutz in die Flugverfahrensplanung ein. Durch die Benehmensregelung wird der absolute Vorrang der Sicherheit vor Lärmschutz und anderen Aspekten gewährleistet. Das Luftverkehrsgesetz und das Verwaltungsverfahrensgesetz definieren den Rahmen für die Bürgerbeteiligung bei Genehmigungsverfahren wie etwa beim Bau einer neuen Start- und Landebahn. Dort sind die Regelungen zur Anhörung, Mitwirkung und Unterrichtung der Öffentlichkeit festgeschrieben, die von den zuständigen Landesbehörden umgesetzt werden.

Das Luftverkehrsgesetz schafft zudem die rechtliche Grundlage für zwei beratende Gremien. Der „Beratende Ausschuss“ auf Bundesebene ist mit Vertretern aller Interessengruppen besetzt: Bundes- und Landesbehörden, Umweltverbände, kommunale Spitzenverbände, Vertreter aus Wissenschaft und Technik, Vertreter aus Luftfahrtindustrie und Luftverkehrswirtschaft bis hin zu der Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Fluglärmkommissionen. Der Ausschuss nach Paragraph 32a des Luftverkehrsgesetzes bewertet Gesetzesvorhaben mit Blick auf den Schutz vor Fluglärm und spricht Empfehlungen aus, die in die Gesetzgebung einfließen. Wenn eines der beiden Ministerien, also Bundesverkehrs- oder Bundesumweltministerium, die Empfehlungen für ungeeignet hält, ist dies dem Beratenden Ausschuss unter Angabe von Gründen mitzuteilen.

Eine große Bedeutung für die Lärmschutzpraxis vor Ort hat das zweite im Paragraph 32b des Luftverkehrsgesetzes verankerte Gremium: die örtliche Fluglärmkommission. Sie agiert lokal für den jeweiligen Flughafen. Diskutiert werden in den Fluglärmkommissionen zum Beispiel Vorschläge für lärmmindernde Flugverfahren, genauso wie andere Maßnahmen zum Lärmschutz, die dann den Behörden vorgeschlagen werden. Wenn die Behörden sie für ungeeignet halten, müssen sie dies begründen.

27 solcher Fluglärmkommissionen gibt es derzeit in Deutschland. Der Kommission gehören Vertreter der von Fluglärm betroffenen Gemeinden, der Bundesvereinigung gegen Fluglärm, der Fluggesellschaften und des Flughafens an sowie Vertreter, die von der Landesregierung aus obersten Landesbehörden bestimmt werden, wie zum Beispiel Vertreter des Umweltministeriums. In der Regel stellen in den Fluglärmkommissionen die kommunalen Vertreter die Mehrheit der Stimmen.

Analog zur Straßenverkehrsordnung schreibt die Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) die Verkehrsregeln für den Flugbetrieb fest. In Paragraph 5 bestimmt sie, dass der Lärm, der bei dem Betrieb eines Luftfahrzeugs verursacht wird, nicht stärker sein darf, als es die ordnungsgemäße Führung oder Bedienung des Luftfahrzeugs unvermeidbar erfordert. Wer mehr Lärm macht, handelt ordnungswidrig. So wird zum Beispiel das unnötige Überfliegen bewohnter Gebiete in niedriger Höhe mit Ordnungsgeldern geahndet. Daneben legt die Luftverkehrs-Ordnung fest, dass Düsenflugzeuge nur zugelassen werden, wenn ein Lärmzeugnis für sie vorliegt. Das Zulassungsverfahren selbst ist in der Luftverkehrs-Zulassungsordnung festgeschrieben. Sie bestimmt, dass das Luftfahrt-Bundesamt das Lärmzeugnis erteilt. Erst nach der Prüfung, ob das Flugzeug die Grenzwerte des Chicagoer Abkommens der UN-Luftfahrtorganisation ICAO und die Bestimmungen der deutschen Lärmvorschriften für Luftfahrzeuge (LVL) einhält, wird es zugelassen und darf fliegen.

Drei nachgelagerte Behörden beziehungsweise Organisationen des Bundesverkehrsministeriums befassen sich mit Regelungen und Maßnahmen zum Schutz vor Fluglärm. Sie überwachen die Einhaltung der Gesetze und ihrer Ausführungsbestimmungen:

• Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) wacht über alle Verfahren und Systeme, die für die Flugsicherung eingesetzt werden. Absoluten Vorrang hat hier die sichere Abwicklung des Luftverkehrs. Für den Lärmschutz relevant ist insbesondere die Zuständigkeit der Behörde für die Festlegung von Flugverfahren, weil sich dadurch entscheidet, wer am Boden von Fluglärm betroffen ist.
• Die Deutsche Flugsicherung ist als Flugsicherungsorganisation für die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Flugverkehrs in Deutschland zuständig. Innerhalb der Organisation kontrollieren zivile und militärische Fluglotsen gemeinsam den Luftverkehr über Deutschland. Ihr alleiniger Gesellschafter ist der Bund.
• Das Luftfahrt-Bundesamt (LBA) stellt mit mehr als 100 Zulassungs-, Genehmigungs- und Aufsichtsfunktionen sicher, dass im deutschen Luftverkehr ein anhaltend hoher Sicherheitsstandard herrscht. Dem LBA obliegt gemeinsam mit der Europäischen Agentur für Flugsicherung (EASA) die Lärmzulassung der Flugzeuge.

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz hat die Federführung beim Bundesimmissionsschutzgesetz (BImschG) und beim Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FluLärmG) sowie den zugehörigen Durchführungsverordnungen.

Die Vorgaben der europäischen Umgebungslärmrichtlinie werden im Bundesimmissionsschutzgesetz umgesetzt. Darin geht es um Immissionen aller Art, darunter auch Fluglärm. Das Gesetz schreibt vor, dass für die Umgebung von Großflughäfen mit mehr als 50.000 Flugbewegungen pro Jahr Lärmkarten erstellt werden müssen. Auf Basis dieser Lärmkarten müssen dann Lärmaktionspläne erstellt und umgesetzt werden.

Weitere Regelungen zum Lärmschutz im Luftverkehr definiert das Fluglärmschutzgesetz, etwa die Festlegung von Lärmschutzzonen um die Flughäfen. Das Fluglärmschutzgesetz regelt auch Bauverbote innerhalb der Zonen. Innerhalb der Tag-Schutzzone 1 und der Nacht-Schutzzone hat der Eigentümer eines Wohngrundstücks oder einer schutzbedürftigen Einrichtung einen Rechtsanspruch auf die Erstattung von Aufwendungen für den erforderlichen Schallschutz, in der Tag-Schutzzone 1 zudem auf eine Außenwohnbereichsentschädigung. Das Gesetz trat 1971 in Kraft und wurde 2007 umfassend novelliert. Seitdem sind die Grenzwerte für die Zumutbarkeit von Fluglärm und für die Ausweisung der Schutzzonen verbindlich festgelegt. Zuständig für die Rechtsverordnung, die diese Zonen im Einzelnen geographisch festsetzt, ist die jeweilige Landesregierung. Diese überprüft die Grenzen der Schutzzonen und passt sie an, wenn dies nach den Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes notwendig ist.

Das novellierte Fluglärmgesetzt sieht alle zehn Jahre eine Überprüfung der Lärmwerte vor. Diese sollen unter Berücksichtigung des Standes der Lärmwirkungsforschung und der Luftfahrttechnik evaluiert werden. Anfang 2019 legte die Bundesregierung ihren ersten Bericht zur Evaluierung des Gesetzes vor. Ergebnis des Berichtes ist, dass mit der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes Fortschritte und Verbesserungen beim Fluglärmschutz erreicht und damit eine geeignete und verlässliche Anspruchsgrundlage für die Flughafenanwohner geschaffen wurde. Ob und in welchem Maße die Lärmwerte noch an die Fortschritte bei der Luftfahrttechik angepasst werden bleibt noch offen.

Mehrere Fluglärmschutzverordnungen (FlugLSV) konkretisieren das Gesetz. Die 1. Fluglärmschutzverordnung definiert unter anderem, welche Daten der Flughafenbetreiber und die Deutsche Flugsicherung über den Flugbetrieb vorlegen müssen und nach welchen technischen Regeln die Schutzzonen zu berechnen sind. Die 2. Fluglärmschutzverordnung legt fest, welche Dämmwerte beim Wohnungsneubau in Lärmschutzbereichen von vornherein einzuhalten sind und welchen Anforderungen Schallschutzfenster und sonstige Schallschutzeinrichtungen genügen müssen. Die Höchstgrenze für die Kostenerstattung bei baulichen Schallschutzmaßnahmen legt die 2. Fluglärmschutzverordnung auf 150 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche fest. Die 3. Fluglärmschutzverordnung enthält Entschädigungsregelungen für lärmbedingte Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs, also für Balkone, Dachgärten und Terrassen.

Als untergeordnete Behörde des Bundesumweltministeriums unterstützt das Umweltbundesamt (UBA) bei fachlichen Fragestellungen im Umwelt- und Gesundheitsschutz. Die Mitarbeiter erheben Lärm- und Gesundheitsdaten, setzen sie in Beziehung zueinander und verwerten sie in Zustandsbeschreibungen und Prognosen. Bei der Planung von Flugrouten bittet das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung das Umweltbundesamt um eine Stellungnahme. Zudem fungiert die Behörde mit ihren rund 1.800 Mitarbeitern an 10 Standorten auch als Kontaktstelle zur Weltgesundheitsorganisation WHO. Der Vollzug der Erstattungsverfahren für Schallschutzmaßnahmen sowie der Außenwohnbereichsentschädigungen obliegt jedoch den jeweils zuständigen Landesbehörden.

Das Deutsche Institut für Normung wurde 1917 gegründet. Seine Aufgabe ist es, die Normung zu organisieren und zu steuern. Die Normen werden alle fünf Jahre auf Aktualität geprüft. Die Anwendung der Normen ist freiwillig, soweit nicht in einer gesetzlichen Regelung die Einhaltung verlangt wird.